创新务实推动中原经济区发展
——《河南省环境保护“十二五”规划》解读

  　中国环境报

河南省人民政府于2011年12月27日印发了《河南省环境保护“十二五”规划》。这是河南环保史上环境保护规划印发规格最高的一次，也是首次在开局之年印发规划，且直接将规划印发至各市、县人民政府和省人民政府各部门。规划充分传承了《国家环境保护“十二五”规划》，同时体现了河南特色。对持续改善环境质量、加快转变发展方式、推动中原经济区科学发展将发挥重要作用。本版特刊登文章对规划进行解读，以飨读者。
　　河南省地处中原，是全国人口大省，也是全国重要的农业大省、经济大省、新兴工业大省和文化大省。“十一五”期间，河南省委、省政府高度重视环境保护，把环境保护作为落实科学发展观、转变发展方式、加快中原崛起的重要抓手，环境保护取得明显成效。
　　但是，河南省正处于经济社会发展的转型期、环境问题的高发期、资源环境矛盾的集中期，仍然存在影响可持续发展的突出环境问题。去年，国务院制定下发了《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》(以下简称《意见》)，确立了河南省不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的协调科学发展的总体战略。为全面落实《意见》，《河南省环境保护“十二五”规划》(以下简称《规划》)科学确定重点任务，更加突出和强化保障措施，探索一条生产发展、生活富裕、生态良好的绿色发展道路，为全面推进中原经济区建设提供环境支撑。
　　编制的总体思路
　　■阅读提示　
　　《规划》贯穿两条主线:以总量减排、污染防治、农村、生态保护、能力建设、体制机制建设等重点关注的环境要素、领域和区域为横向主线；以现状—目标—指标—主要任务—重点工程及投资—实施保障为纵向主线。
　　按照国家“十二五”规划的指导思想，《规划》设计了16个专项规划，包括主要污染物总量控制规划，水、大气、危险废物、重金属、持久性有机物污染防治规划，废弃电器电子产品处理发展规划，农村、核与辐射、土壤、生态环境保护规划，环境监管和应急、环境监测、环境保护政策法规标准、生态环保人才发展等环境保护能力建设保障规划以及国际履约环境规划。
　　《规划》贯穿“两条主线”:以总量减排、污染防治、农村、生态保护、能力建设、体制机制建设等重点关注的环境要素、领域和区域为横向主线；以现状—目标—指标—主要任务—重点工程及投资—实施保障为纵向主线。
　　同时，《规划》编制采取“自上而下、自下而上”的模式推进，统筹总体规划和16个专项规划、18个省辖市以及10个省直管试点县(市)环境保护规划的编制。首先编制《河南省环境保护“十二五”规划编制思路》，宏观指导所有规划的编制。
　　总体规划以专项规划为基础，省级规划以省辖市规划为基础，最后形成以总体规划为核心，各专项规划、地方环保规划跟进落实，分层分级、有序衔接的规划体系，河南省环境保护规划体系更加完备，规划编制更加科学。
　　结构和目标
　　■阅读提示　
　　《规划》改变过去以水、气、声、固体废物等环境要素为主的框架结构，采用围绕重点工作任务展开的方式合理布局。突出总量减排、污染防治、农村和生态保护、能力建设、体制机制创新五大战略任务。
　　《规划》改变过去以水、气、声、固体废物等环境要素为主的框架结构，采用围绕重点工作任务展开的方式合理布局。共包括5部分内容:一是环境形势；二是总体要求，包括指导思想、基本原则和规划目标；三是重点任务，包括总量减排、污染防治、农村和生态保护、能力建设和体制机制建设等五方面的战略任务；四是重点工程，主要包括总量减排、污染防治和风险防范、农村和生态环境保护、能力建设、环境保护科研等五大类工程项目；五是组织实施。
　　《规划》在深入分析河南环境形势的基础上，科学设置了“十二五”期间环境保护目标:全省主要污染物排放总量持续减少，2015年全省化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量在2010年基础上分别削减9.9％、12.6％、11.9％和14.7％；环境质量不断改善，2015年省控断面劣V类水质的比例控制在25％以内，好于III类的比例达到45％，省辖市集中式饮用水水源地取水水质常规监测因子水质达标率达到98％，省辖城市空气质量达到二级标准以上的比例不低于80％，环境空气中主要污染物年均值在二级以上的省辖城市比例不低于80％，辐射环境水平保持在天然本底涨落水平内；城乡环境保护统筹推进，重要生态功能区环境质量基本保持稳定，环境监管能力得到系统提升，环境安全得到基本保障，为全面推进中原经济区建设提供环境支撑。
　　突出河南特色
　　■阅读提示
　　《规划》突出河南特色，更加注重体制机制创新、规划资金保障、农村环境保护、环保能力建设、污染防治和风险防范和环境基础设施建设。
　　规划紧扣中原经济区建设总要求，更加突出河南特色，主要表现为:
　　更加注重体制机制创新。《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》明确提出，河南要加大“三化”协调发展先行先试力度，允许采取更加灵活的政策措施，在诸多方面先行先试。
　　因此，《规划》把创新完善环保体制机制作为五大重任务之一，并创新提出建立总量预算管理制度、环境形势分析预警机制等。特别要求在全省环境容量研究的基础上，形成完整的总量预算管理体系。把主要污染物总量预算指标作为约束性指标，纳入全省国民经济社会发展计划，并将指标分解到各级政府、有关部门和重点排污企业，对环境资源进行精细化分配和管理，优化配置环境资源，促进经济转型发展。
　　更加注重规划资金保障。首次提出利用“从土地出让收益中安排适当比例，用于污水垃圾处理等环境基础设施建设”，实现投资机制的重大突破。《规划》筛选确定了五大类重点工程，总投资约946亿元。
　　为保证资金落实，《规划》明确提出各级政府要将环境保护列为年度公共财政预算的重点，确保环境保护支出随着财政实力的增强逐步增加。将重要生态功能区、环境基本公共服务建设作为一般性转移支付的重要因素，加大“以奖促治”、“以奖代补”资金支持力度。以政府投资带动全社会的环境保护投入，逐步完善政府、企业、社会多元化环保投融资机制，使环境污染治理投资占当年GDP的比重不低于全国平均水平。今年上半年，省政府首次从土地出让收益中拿出1亿元，用于城镇污水处理厂升级改造。
　　更加注重农村环境保护。河南省是国家粮食生产核心区，对保障全国粮食安全发挥着重要作用。当前，河南省农村密度非常高，化肥、农药以及新的化学品使用量居高不下，农村生活污水垃圾、畜禽粪便和养殖业废水、农作物秸秆有效处理难度大，农村环境呈现出点源污染与面源污染共存、生活污染和工业污染叠加的局面。加上农村环境基础设施建设相对滞后，农村基层的环境监管能力非常薄弱，农村居民环境意识普遍不高，农村环境保护工作任务艰巨。因此，《规划》重点任务更加突出农村和土壤的环境保护。
　　去年，河南被国家列为农村环境连片综合整治试点省。《规划》以此为契机，全面强化了“以奖促治”、“以奖代补”等政策的落实。为保障耕地土壤环境安全，《规划》要求以国家粮食生产核心区、蔬菜基地为重点，开展土壤污染状况调查，进行耕地土壤环境安全性评估和等级划分，划定耕地土壤环境保护区，建设耕地土壤环境质量数据库及信息管理系统。
　　更加注重环保能力建设。河南省环保能力建设总体较弱，《规划》首次系统谋划了全省环境监管能力建设，提出建设完善的环境监测和监督体系、高效的环境预警应急体系、科学的总量核查核算体系、有力的科技支撑体系、完善的人才保障体系等五大体系建设目标。
　　更加注重污染防治和风险防范。《规划》坚持环保惠民，从公众对环境的基本需求出发，着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题，将改善环境质量和风险防范贯穿污染防治全过程。对水、大气、固体废弃物、重金属、核与辐射污染防治和环境风险防范等任务进行全面部署。
　　《规划》提出，优先保护饮用水水源地，深入开展饮用水水源保护区环境综合整治，开展城市集中式饮用水水源地水质全指标监测分析，加强环境风险防范和应急预警。加大丹江口库区和南水北调中线工程干渠沿线以及淮河、黄河、海河、长江等重点流域水污染防治力度，推进重点河段环境综合治理。
　　《规划》要求强化城市大气污染防治，以遏制灰霾天气和光化学污染为重点，采取综合措施，开展城市清洁空气行动。同时进一步深化工业大气污染防治，建立区域大气污染联防联控机制，推进区域大气环境质量改善。
　　为更加有效防范环境风险，《规划》对固体废物、危险废物、重金属、化学品及核与辐射等污染防治提出了更加严格的措施和目标。
　　更加注重环境基础设施建设。“十一五”期间，河南率先实现了县县建成污水处理厂和垃圾处理场的目标，城镇污染防治水平实现了跨跃式提升，对河南省环境质量的大幅改善起到了关键作用。河南省人口众多，城镇、村落密集，加强环境基础设施建设一直是改善环境的关键措施。因此，“十二五”期间，《规划》更加注重环境基础设施的建设。
　　《规划》要求，到2015年底，全省城镇污水处理率提高至85％以上，在城镇、产业集聚区、重点乡镇新建一批污水集中处理设施，在每个省辖市至少建设一座污泥集中处置处理设施。对部分现有生活垃圾处理场进行扩容升级改造，整治简易垃圾处理或堆放设施和场所，完成县城以上垃圾处理场渗滤液处理设施建设。继续推进和完善医疗垃圾集中处理设施建设，逐步优化和完善全省废弃电器电子产品拆解和深度处理企业布局。同时，全面加强环境管理，严格考核评估，加大责任追究力度，确保重大建设项目如期完成，充分发挥环境效益和社会效益。